Законодательство - о приватизации и охране объектов культурного наследия

Но в последние годы все большую роль в судьбе зданий начинают играть их новые хозяева, частные собственники. О том, как права и обязанности новых владельцев сочетаются с задачами государства, мы узнали из беседы с консультантом управления кадрово-правового обеспечения и охраны объектов культурного наследия Министерства культуры и молодежной политики Самарской области Александром Аксариным.

- Как российское законодательство регламентирует порядок приобретения в частную собственность объектов недвижимости, являющихся памятниками истории и культуры? Какие изменения произошли за последнее время?
- С января 2008 года могут быть приватизированы памятники не только регионального, но и федерального значения.

Вообще, порядок приватизации объектов культурного наследия (недвижимых памятников истории и культуры) существует как минимум с 2001 года, когда вышел федеральный закон № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Статья 29 этого закона описывает механизм приватизации тех объектов государственной и муниципальной собственности, которые являются объектами культурного наследия.

Вышедший в 2002 году федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в статье 48 также регламентирует порядок их приватизации. Закон гласит, что объекты культурного наследия могут находиться практически в любом виде собственности - государственной, муниципальной, частной, в собственности как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. По этому закону приватизации не подлежат лишь объекты, отнесенные к особо ценным объектам культурного наследия РФ, и объекты всемирного культурного наследия ЮНЕСКО.

Правда, в законе № 73-ФЗ существовала оговорка, что приватизация объектов культурного наследия федерального значения приостановлена до принятия федерального закона, разграничивающего собственность на объекты культурного наследия между федерацией, ее субъектами и муниципалитетами. И как раз с января 2008 года этот мораторий был снят.

В развитие двух вышеназванных законов в 2002 году Постановлением Правительства Российской Федерации № 894 утверждено положение «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия». В соответствии со всеми этими правовыми актами, регламентирующими приватизацию объектов культурного наследия, основным условием приватизации является принятие на себя собственником обязательств по сохранению объекта культурного наследия - так называемых охранных обязательств.

- Что предусматривается под охранными обязательствами: простое невмешательство во внешний вид и форму объекта или какие-то активные меры по сохранению и реставрации?
- Форма охранных обязательств существует еще с советских времен. Этот документ действует и сейчас, поскольку другого пока нет. И в нем предусматривается, помимо общих положений (поддержание в надлежащем техническом, санитарном, противопожарном состоянии, обеспечение охраны и т.д.), запрет на проведение самовольных переделок, перестроек, перепланировок объекта культурного наследия без согласования с государственными органами охраны памятников. И обязательным приложением к охранному обязательству является акт технического состояния объекта культурного наследия на момент передачи его в собственность, а также план необходимых ремонтно-реставрационных работ.

В перечне работ указаны сроки их исполнения, которых собственник должен придерживаться. О выполнении охранных обязательств собственник должен ежегодно отчитываться в органах охраны объектов культурного наследия. После того, как работы, предусмотренные планом, полностью выполнены, органы охраны не реже одного раза в пять лет должны проводить мониторинг состояния объекта культурного наследия и составлять новый акт технического состояния, а при необходимости - намечать проведение следующих работ.

Проект охранного обязательства на каждый конкретный объект культурного наследия (из числа тех, что входят в прогнозный план приватизации) должен входить в пакет конкурсной документации.

- Это именно конкурс, или аукцион?
- В федеральном законе указано, что объекты культурного наследия приватизируются не на аукционе, а именно на конкурсных торгах. То есть победителем признается не тот, кто дороже заплатит, а тот, кто в состоянии и готов выполнить все условия по сохранению и реставрации этого объекта как памятника.

- То есть законодательный механизм приватизации памятников надежно защищает их от недобросовестных собственников?
- Механизм прописан достаточно четко, но, к сожалению, еще существуют проблемы с его реализацией. До настоящего времени случается так, что при приватизации объектов культурного наследия из муниципального имущества собственник не всегда знает, что он приобрел памятник. И соответственно у собственника могут возникнуть проблемы с использованием объекта.

Министерство культуры и молодежной политики Самарской области сегодня взаимодействует с муниципальными образованиями и с городскими округами в плане четкой отработки этого механизма.

Важным моментом является то, что в соответствии с законом при государственной регистрации права собственности на объекты культурного наследия охранные обязательства регистрируются в качестве обременения (ограничения) права собственности. На практике здесь тоже не все до конца отлажено. Мы наблюдаем, что регистрационная палата не всегда регистрирует обременение. И связано это с нестыковками в законодательстве. В частности, Федеральным законом № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусмотрен заявительный порядок регистрации ограничений-обременений. То есть, собственник должен добровольно прийти и зарегистрировать на себя обременение. Однако, механизма контроля за теми собственниками, кто этого не сделал, практически нет.

Мы пытались решить эту проблему, направляли в регистрационную палату списки объектов культурного наследия, чтобы там как-то информировали собственников и воздействовали на них.

Надеемся, что механизм все-таки заработает как надо, потому что отсутствие ограничений приводит к тому, что собственник может переделать здание как угодно и даже снести его, и при этом предъявить ему законодательные претензии будет очень сложно.

- Допустим, что собственник зарегистрировал все как полагается. Какие именно ограничения на него накладываются? Как эти ограничения зависят от того, что именно является предметом охраны в здании?
- Собственник не имеет право проводить какие-либо ремонтно-строительные работы без согласования и письменного разрешения органов охраны объектов культурного наследия. Если это памятник муниципального и регионального значения, то таким органом является Министерство культуры и молодежной политики Самарской области, если федерального значения - то соответствующие федеральные органы. Кроме выдачи письменного разрешения на проведение работ, органы охраны должны обеспечивать контроль за проведением работ.

На объекте культурного наследия могут проводиться работы по его сохранению, к которым относятся: консервация, ремонт, реставрация и приспособление для современного использования. На последнем виде работ хотелось бы заострить внимание, потому что некоторые собственники путают его с реконструкцией. Еще раз отмечу, что для объектов культурного наследия термин «реконструкция» не применяется, она не предусмотрена законом. Понятие «реконструкция» означает достаточно радикальное изменение первоначальной структуры объекта, а для исторических памятников это недопустимо.

В то же время приспособление объектов культурного наследия для современного использования позволяет обеспечить неизменность предмета охраны, который указан в паспорте каждого объекта культурного наследия. В ряде случаев предметом охраны является здание в целом, где-то - только интерьеры или только фасады.

- Можно ли однозначно рассматривать, например, установку пластиковых окон в исторических зданиях как «приспособление», если предметом охраны является фасад здания?
- Действительно, такие окна довольно серьезно влияют на облик фасада. Но это не значит, что в исторических памятниках они не применимы. Просто окна не должны резко выделяться на фоне фасада, противоречить его архитектуре, а главное - не должны контрастировать с другими окнами здания.

Стоит обратить внимание на то, как эту проблему решают в Европе, и в частности в Дрездене и Лейпциге. Там в старые здания вставляют пластиковые окна, но вставляют сразу во всем доме и выдерживают в едином стиле.

Другое дело - те редкие случаи, когда сама форма оконного проема и оконного блока представляет собой произведение искусства. Здесь должна проводиться реставрация.

- Приведите примеры удачного и неудачного проведения работ по охране и реставрации самарских памятников истории и культуры, находящихся в частной собственности.
- Об удачных примерах говорить приятно. Один из них - здание на пересечении улиц Красноармейской и Чапаевской. Оно в свое время находилось в муниципальной собственности, потом пострадало от пожара и стояло заброшенное. После приобретения в частную собственность на нем была проделана большая работа. Собственник провел реставрацию фасада, который является предметом охраны, и работу по приспособлению для современного использования.

Другой хороший пример - здание по улице Куйбышева, 110, где сейчас располагается торговый центр «СУМ». Это вновь выявленный объект культурного наследия, долгое время простоявший в аварийном состоянии. Его главный фасад, являющийся предметом охраны, достоверно воссоздан по проекту, выполненному профессиональными реставраторами.

Также на улице Куйбышева расположен торговый центр «Молот», фасад которого восстановлен очень качественно. Интересно, что архитектурный облик этого здания пострадал еще в начале XX века, когда первый этаж был облицован модной в то время керамической плиткой, а оконные проемы растесаны под витрины. Сегодня здание отреставрировано в соответствии с его первоначальным архитектурным обликом середины второй половины XIX века.

В историческом памятнике на углу Ленинградской и Фрунзе, напротив гостиницы «Националь», еще недавно были коммунальные квартиры. Состояние здания было ужасное. После приобретения в собственность проведены работы по реставрации фасадов и по приспособлению объекта для современного использования: в нем будет размещен бутик.

В качестве неудачного примера можно привести объект по улице Молодогвардейской, 204 (рядом с площадью Славы). Здание бывшей коммерческой школы, где в советское время располагался туберкулезный диспансер, представляло собой вполне достойный по архитектуре объект из красного кирпича. Когда диспансер оттуда перевели, здание было приобретено в собственность. Встал вопрос о его приспособлении для современного использования, и согласились на том, чтобы сохранить фасад. Собственником были выполнены работы по архитектурному обмеру фасада, его фигурной кирпичной кладки. Причем обмер был очень подробный и тщательный. Реставраторами было выявлено порядка полусотни типоразмеров фигурного кирпича. Когда дошло дело до выбора методики проведения работ, собственник выступил с инициативой разобрать фасад, а затем воспроизвести его в точном соответствии со сделанными обмерами, мотивируя это тем, что очень проблематично сохранить одну стену при производстве земляных работ. Собственник взял на себя такое обязательство и подтвердил его гарантийным письмом.

Однако в результате сделано то, что мы видим сейчас - бледное подобие бывшего фасада. Круглые полуколонны в новом варианте сделаны плоскими. Фигурная, криволинейного очертания, кирпичная кладка выполнена из обычного облицовочного кирпича. Все упрощено до неузнаваемости. Вероятно, собственник не захотел нести те расходы, под которыми сам подписался. В результате можно сказать, что памятник мы утратили.

Подобных этому отрицательных примеров, по счастью, у нас немного. Все-таки работы ведутся под контролем Министерства культуры, и оно отслеживает подобные случаи. Взять хотя бы Дом журналиста, здание Торгово-промышленной палаты, особняк Курлиной, отреставрированный ранее особняк Новокрещеновой, воссозданный объект деревянного зодчества по ул. Степана Разина, 96, фасады здания Окружного суда - грамотная, профессиональная реставрация. Точно так же сейчас ведутся работы по реставрации фасадов Дворца культуры им. Куйбышева, а там сложнейшая технология многокомпонентной штукатурки с каменной крошкой…

- Сохранность каких исторических памятников Самары вызывает наибольшие опасения?
- Наибольшее опасение вызывает техническое состояние и вопросы сохранения памятников деревянного зодчества. Дома стоят уже довольно продолжительное время без надлежащего ухода и ремонта. Древесина есть древесина, она более подвержена воздействию атмосферных осадков и пожаров. «Деревяшки» незаслуженно обижены вниманием еще и в связи с тем, что многие из них были в свое время варварски ободраны во время коммунальных «ремонтов»: обветшавший резной декор попросту демонтировался, фасад обшивался заборной доской… Но ведь есть архивные чертежи, сохранившие сказочную красоту!

Поэтому есть насущная необходимость создания музея деревянного зодчества, чтобы можно было хотя бы что-то сохранить. Конечно, желательно сохранять здания целиком на том месте, где они всегда стояли. Но это далеко не всегда представляется возможным. Поэтому во всем мире распространена практика переноса памятников деревянного зодчества, тем более что они могут быть разобраны и вновь собраны, в отличие от кирпичных зданий.

Вопрос с выбором места для музея деревянного зодчества пока не решен. Много организационных вопросов по статусу музея. Ведь, например, от того, будет это музей областного подчинения или муниципального, зависят вопросы финансирования его содержания и эксплуатации. А то, что такой музей Самаре необходим, ни у кого сомнения не вызывает. Судя по реакции иностранных гостей на наши «деревяшки», популярностью у туристов он пользоваться будет.

Из числа каменных домов наибольшие опасения вызывают те, которые в свое время пострадали от пожаров и до сих пор стоят брошенные. Это, например, такие объекты культурного наследия федерального значения, как здание на улице Куйбышева, 104, здание на углу улиц Алексея Толстого и Комсомольской (бывшее реальное училище, где учились А.Н. Толстой и Г.М. Кржижановский).

Вызывает опасения состояние здания на углу улиц Алексея Толстого и Пионерской (бывший особняк титулярного советника Неронова). Здесь располагалась редакция окружной газеты «Солдат Отечества». Здание находится в федеральной собственности, но средства на реставрацию не выделяются. Фасады и уникальные интерьеры разрушаются с катастрофической скоростью.

Здание хоральной синагоги тоже вызывает обеспокоенность. Это объект культурного наследия регионального значения, но находится в собственности Российской Федерации и передан в пользование Иудейскому религиозному обществу Самары. Был заказан серьезный проект реставрации в институте «Спецпроектреставрация» (г. Санкт-Петербург). Работы были начаты, но с 2003 года они практически не ведутся, и, как показала недавно проведенная проверка, состояние памятника усугубляется. Будем надеяться, что ситуация изменится в лучшую сторону.

- Кстати, чем было вызвано недавнее обрушение одного из элементов на здании католического костела?
- Произошло обрушение пинакля (небольшой декоративной башенки) на северном фасаде здания. Причиной обрушения стал не правильно организованный водосток. Атмосферные осадки с крыши поступали под основание пинакля, и постепенно разрушалась кирпичная кладка, вымывался кладочный раствор. Усугубили ситуацию сильные снегопады и наледь в феврале-марте этого года.
Памятник, естественно, нужно восстанавливать. Основное бремя лежит на собственнике - римско-католическом приходе. Костел является памятником федерального значения, и федеральные органы должны контролировать, чтобы работы по его сохранению проводились вовремя.

- Какие, на Ваш взгляд, наиболее серьезные препятствия мешают сегодня эффективному осуществлению политики по охране памятников истории и культуры?
- В первую очередь, это отсутствие полного объема нормативно-правовой базы для охраны объектов культурного наследия. Уже много раз звучало, что к федеральному закону, который вышел в 2002 году, постановлениями Правительства Российской Федерации должны быть приняты порядка 6-8 положений, развивающих нормы закона.

В частности, крайне необходимо положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия, которое бы регламентировало форму этого реестра, порядок его ведения, форму паспорта объекта культурного наследия. Необходимо также положение об историко-культурной экспертизе, положение о порядке разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, регламентирующее градостроительные аспекты охраны памятников.

Сегодня большую значимость приобретает также положение, которое могло бы способствовать привлечению инвесторов в дело сохранения объектов культурного наследия. И в частности, которое содержало бы порядок предоставления льгот и компенсаций собственникам объектов культурного наследия, которые за счет собственных средств осуществляют работы по их сохранению. В настоящее время в законе предусмотрены такие льготы и компенсации со стороны государства, но механизма их предоставления нет.

В плане регистрации охранных обязательств важно обратить внимание на выполнение муниципалитетами, как собственниками, своих охранных обязательств. Я считаю, что в первую очередь охранные обязательства должны оформить сами муниципалитеты, ведь большинство объектов культурного наследия находится именно в муниципальной собственности. И тогда при отчуждении этих объектов из муниципальной собственности новый собственник уже никак не пройдет мимо охранного обязательства, если оно было у города. И регистрационная палата уже не сможет на это закрыть глаза.

Негативным фактором является практика приватизации объектов культурного наследия по частям, когда несколько собственников становятся владельцами отдельных помещений в одном здании. В результате никто из них не отвечает за состояние здания в целом, и бремя расходов по содержанию здания продолжает нести муниципалитет. В некоторых городах, например в Санкт-Петербурге, такой способ приватизации объектов культурного наследия запрещен.

Сегодня необходима более активная разработка целевых программ по мероприятиям, направленным на сохранение объектов культурного наследия как на муниципальном уровне, так и на уровне области.
При наличии муниципальных целевых программ областной бюджет сможет в большем объеме участвовать на условиях софинансирования в проведении реставрационных работ на муниципальных объектах регионального значения. Также на паритетных началах происходит финансирование работ на объектах федерального значения, но находящихся в областной собственности. Ведь федеральный бюджет выделяет средства только при условии софинансирования из бюджета регионального.

Сложности существуют с градостроительными аспектами сохранения культурного наследия, то есть связанными с застройкой и реконструкцией исторических частей городов, таких как Самара или Сызрань. Эти сложности присущи не только Самарской области, но и другим регионам страны.

- Как должно повлиять на работу по охране культурного наследия утверждение нового Генерального плана Самары?
- Министерство культуры и молодежной политики Самарской области, как орган охраны объектов культурного наследия, рассматривало проект Генерального плана городского округа Самара.

Несмотря на ряд замечаний по разделу «Историко-культурное наследие», надо отметить, что сегодня есть понимание проблемы властями города, и в частности органами градостроительства. Достигнута договоренность о том, что в рамках реализации Генерального плана будут разрабатываться градостроительные регламенты, направленные на сохранение объектов культурного наследия и вноситься в новые «Правила землепользования и застройки городского округа Самара». То есть будут проводиться мероприятия, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом об объектах культурного наследия. Эта работа будет проводиться при участии и под контролем Министерства культуры и молодежной политики Самарской области.

Непонятная ситуация сложилась с проектом Генерального плана городского округа Сызрань. Казалось бы, тоже исторический город с полутора сотнями объектов культурного наследия, в том числе федерального значения. Однако раздел, посвященный их охране, в проекте Генплана, направленном на согласование в наше Министерство, представлен не был. Есть ли он вообще - неизвестно. Будем ждать развития ситуации.

- Какова ситуация с реестром памятников? Сколько их насчитывается на сегодняшний день в Самаре и Самарской области?
- Реестра в том понимании, в каком он предусмотрен Федеральным законом 2002 года, нет. Потому что нет положения о реестре. Но существуют списки объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), которые были приняты на государственную охрану ранее. В частности, в Самаре такая работа ведется с 1960 года.

Кроме этого, существуют списки вновь выявленных объектов культурного наследия. По результатам их инвентаризации и экспертизы планируется принятие объектов на государственную охрану. Однако пока нет положения о реестре, нет и правовых оснований для принятия их на охрану решениями Правительства Самарской области. Поэтому правовым управлением областного правительства было рекомендовано принимать их на охрану приказами Министерства культуры и молодежной политики Самарской области с тем, чтобы при появлении реестра эти объекты были внесены в него в установленном порядке.

Общее количество охраняемых объектов культурного наследия на сегодня составляет 653 единицы. Из них: 424 - в Самаре, и 143 - в Сызрани. Остальные объекты приходятся на другие городские округа и муниципальные районы области.

Число вновь выявленных объектов культурного наследия, по которым еще предстоит принять решение, составляет 2538 - в целом по Самарской области, из них 1863 - в Самаре. На проведение экспертных работ выделены средства из областного бюджета, и основная часть работ в Самаре должна быть завершена к концу 2008 года.

Основная же проблема сохранения культурного наследия, по моему мнению, кроется в головах и в душах людей. Идеального законодательства, способного полностью регулировать все стороны жизни, в истории человечества не существовало никогда. И очень многое всегда зависело от личной позиции каждого: от его профессионализма, доброй воли, совести, в конце концов.

К СВЕДЕНИЮ:
В Комитете градостроительства и архитектуры г.о. Самара ведется работа по созданию перечня объектов культурного наследия, как регионального, так и федерального значения, для которых необходимо в первоочередном порядке рассмотреть вопрос об их передаче инвесторам с целью проведения реставрационных работ.

Алексей Сергушкин

Комментарии